Transformiert die Agenda 2030 die Welt?

Mit der Agenda 2030, die knapp vor dem 70. Jahrestag der Gründung der Vereinten Nationen (UN) im Herbst 2015 verabschiedet wurde, laufen unterschiedliche Stränge der UN-Entwicklungsdiskussion zusammen. Als zwei wesentliche Vorläufer gelten die Millennium Development Goals (MDGs) und die Agenda 21. Schon mit der im Jahr 1992 in Rio de Janeiro beschlossenen Agenda 21 einigten sich über 170 UN-Mitgliedstaaten auf ein Aktionsprogramm für nachhaltige Entwicklung, das auf unterschiedlichen Ebenen umgesetzt werden sollte. Realpolitisch haben in den 1990er Jahren freilich die Rezepte der Bretton-Woods-Institutionen (IWF, Weltbank) mehr Wirkmacht entfaltet. Sie haben die heutige Form der Globalisierung vorangetrieben und damit die Ziele der Vereinten Nationen vielfach unterwandert, ein kohärentes Konzept für nachhaltige Entwicklung schien nicht in Reichweite.

Chronologisch folgen die nunmehr definierten 17 Sustainable Development Goals (SDGs) der Agenda 2030 auf die MDGs, die den entwicklungspolitischen Rahmen der UN von 2000-2015 definierten. Die Entwicklung der SDGs stand aber unter grundlegend anderen Vorzeichen. Während die acht MDGs innerhalb weniger Monate von der UN Bürokratie ausgearbeitet wurden, um die politische Dynamik der im Jahr 2000 verabschiedeten UN Millennium Declaration für konkrete Zielsetzungen nutzbar zu machen, sollten die SDGs in einem mehrjährigen Prozess partizipativ erarbeitet werden. Auch die Zivilgesellschaft konnte sich frühzeitig einbringen, nicht zuletzt über die online-Plattform myworld2015.org. Durch einen mehrstufigen Arbeitsprozess, der vom Rio+20-Gipfel im Jahr 2012 bis zur Verabschiedung der Agenda 2030 im Jahr 2015 dauerte, wollte der damalige UN-Generalsekretär Ban Ki-moon eine breite Identifikation mit der neuen Entwicklungsagenda gewährleisten. 

Wie die Agenda 21sind die SDGs darüber hinaus universell gültig. Während die MDGs im Wesentlichen Entwicklungsziele für den globalen Süden festlegten und die hochentwickelten Staaten zur Kooperation aufforderten, wird Entwicklung im 21. Jahrhundert als Prozess gesehen, der alle Gesellschaften vor vielfach ähnliche Herausforderungen stellt. Das Bekenntnis zu einer globalen Agenda spiegelt damit nicht nur die Kritik daran wider, dass die Rolle der hochentwickelten Länder in den MDGs unzureichend abgebildet war. Angesichts der Verschiebung der globalen politischen und ökonomischen Kräfteverhältnisse in den letzten 20 Jahren und des gestärkten Bewusstseins für die Notwendigkeit eines akkordierten Vorgehens zur Bekämpfung der Klima- und Umweltprobleme stellen sich viele Fragen internationaler Zusammenarbeit in neuem Licht.

Allerdings bieten die SDGs ausreichend Flexibilität, um nationale Besonderheiten zu berücksichtigen und entsprechende Schwerpunkte zu setzen. So sieht beispielsweise Ziel 1 nicht nur die weltweite Beseitigung der absoluten Einkommensarmut vor, auch der Anteil der nach nationaler Definition in Armut lebenden Menschen soll bis 2030 halbiert werden. Darüber hinaus ist der Reduktion von Ungleichheit – international und national – ein eigenes Ziel gewidmet. Dabei werden in Ziel 10 neben der Ausschöpfung gesetzgeberischer Möglichkeiten der Antidiskriminierung auch fiskal-, lohn- und sozialpolitische Maßnahmen zur Förderung einer gleichmäßigeren Verteilung gefordert. Die Bedeutung von Umwelt- und Klimaschutz zeigt sich nicht nur an eigenen Zielen wie jenen zu nachhaltigen Konsum- und Produktionsmustern (Ziel 12) oder zur Bekämpfung des Klimawandels (Ziel 13), sondern auch an der Aufnahme des Nachhaltigkeitskonzepts in den Titel.  

Wunschkatalog mit echtem Entwicklungspotenzial

Kritische Stimmen bemängeln zwar, dass durch die thematische Breite und die umfassende Beteiligung an der Erstellung der Ziele ein Wunschkatalog entstanden ist, dessen politische Handhabbarkeit zumindest schwierig scheint. Dem gegenüber wird aber von zuversichtlicheren BeobachterInnen darauf hingewiesen, dass die MDGs zumindest in Teilbereichen wie Gesundheit und Bildung oder der Entwicklungsfinanzierung durchaus Erfolge brachten und die SDGs derzeit die einzige auf internationalem Konsens beruhende Entwicklungsagenda sind, mit der die Zukunft in den zentralen Wohlstandsdimensionen positiv gestaltet werden soll. Das Potenzial ist insofern weniger eine klar umrissene Programmatik zur Verwirklichung der Ziele als ein universeller Rahmen, auf dessen Grundlage die Zivilgesellschaft von den Regierungen Rechenschaft einfordern kann.

Tatsächlich kommt Umsetzungsfragen relativ viel Gewicht zu. Zwar sind konkrete Verpflichtungen – wie finanzielle Zusagen für die Unterstützung der am wenigsten entwickelten Länder – vage geblieben. Ziel 17 enthält aber umfassende Forderungen, die neben Fragen der internationalen Zusammenarbeit auch einzelstaatliche Umsetzungsaspekte berücksichtigen. So wird neben der Unterstützung des Kapazitätsaufbaus in Entwicklungsländern und einer ausgewogeneren Gestaltung der Handelspolitik auch die Verbesserung der Politikkohärenz und -koordinierung zur Förderung nachhaltiger Entwicklung angemahnt, auch auf der Basis alternativer Wohlstandsmaße. Im Einklang mit entsprechenden Initiativen auf europäischer und nationaler Ebene verdeutlichen also die SDGs, dass angesichts der ökologischen Grenzen des Wachstums und der massiven Ungleichheit von Einkommen, Vermögen und individuellen Entwicklungschancen Wohlstand im 21. Jahrhundert keinesfalls mit Wirtschaftswachstum gleichzusetzen ist.

Das letzte Kapitel der Agenda 2030 ist der Kontrolle der Zielerreichung gewidmet. Da gerade Staaten des globalen Südens strenge Rechenschaftspflichten als Eingriff in ihre nationale Souveränität ablehnten, wurde schlussendlich ein eher weicher Überprüfungsrahmen festgelegt. National und subnational soll der Fortschritt im Austausch mit allen wesentlichen Stakeholdern geprüft und regional ein peer-learning-Prozess eingerichtet werden. International erfolgen die Berichte vor dem Hochrangigen Politischen Forum für nachhaltige Entwicklung. Österreich wird dort erstmalig im Jahr 2020 Umsetzungsmaßnahmen und Pläne präsentieren. Erste Erfahrungen mit Länderberichten zeigen aber, dass die begrenzte Präsentationszeit und das breite Zielbündel die Regierungen durchaus dazu verleiten können, die Berichte auf Erfolgsgeschichten zu fokussieren.

Eine entscheidende Frage der Fortschrittskontrolle betrifft daneben weiterhin die Auswahl und Verfügbarkeit von Indikatoren. Laut einer Studie der Bertelsmann Stiftung und des Sustainable Development Solutions Network waren 2016 nur 40 Prozent der 231 von den Vereinten Nationen vorgeschlagenen Indikatoren global in regelmäßigen Abständen verfügbar. Das EU-Statistikamt Eurostat hat im gleichen Jahr unter dem Titel „Sustainable Development in the European Union. A statistical glance from the viewpoint of the UN sustainable development goals“ eine erste Bestandsaufnahme zu den SDGs vorgelegt. Dabei konnte auf den von 2005 bis 2015 veröffentlichten Sustainable Development Indicators und den Indikatoren zu Europa 2020 aufgebaut werden. Eurostat gab dennoch zu bedenken, dass trotz der sehr guten Datenverfügbarkeit in Europa das Berichtswesen zu den SDGs durchaus eine Herausforderung darstellt.

Die Europäische Kommission selbst hat Ende 2016 in der Mitteilung „Next steps for a sustainable European Future. European action for sustainability“ die Position der SDGs in den europäischen Politiken erläutert. Dabei wurden in einem Begleitdokument bestehende Maßnahmen den einzelnen Zielen zugeordnet. Zukünftig sollen die SDGs systematisch in alle Politiken integriert werden und sich auch in den EU-Haushaltsprioritäten nach 2020 widerspiegeln. Auch die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) hat – als Sonderorganisation der UN – bereits 2016 einen eigenen Implementation Plan zur Agenda 2030 erstellt, enthält doch Ziel acht entscheidende Elemente ihrer Decent Work Agenda. Decent work wird darin als wesentlicher Beitrag zur Armutsbekämpfung verstanden.

Arbeit muss global menschenwürdig werden

Von Gewerkschaftsseite versuchen nicht zuletzt die internationalen Dachorganisationen, mit den SDGs ihre Agenda voranzutreiben. Auch sie verdeutlichen, dass Armutsbekämpfung eng mit ausreichend entlohnten Arbeitsplätzen im formellen Sektor, zuverlässigen sozialen Sicherungssystemen und gewerkschaftlicher Organisationsfreiheit verbunden ist. Hinsichtlich der klimapolitischen Herausforderungen fordern sie ihre Beteiligung an einem sozial gerechten Umbau („just transition“) der Wirtschafts- und Lebensweise. Die SDGs weisen dabei in die richtige Richtung, weil sie systemische Zusammenhänge und globale Interdependenzen aufdecken und damit klarlegen, dass Entwicklungs- und Umweltfragen nur integriert bearbeitet werden können. Dieser Rahmen für eine progressive Transformation der Welt ist nun in politischen Aushandlungsprozessen zu konkretisieren. Der Zivilgesellschaft und den Sozialpartnern kommen dabei entscheidende Rollen zu.