Internationale Klimafinanzierung

In einem eigenen Anhang der Klimarahmenkonvention werden diejenigen Staaten aufgelistet, die die Entwicklungsländer bei Maßnahmen zur Emissionsreduktion und zur Anpassung an den Klimawandel finanziell und technologisch unterstützen sollen.

Bei diesen Staaten – sie sind im Anhang II der Konvention aufgezählt – handelt es sich im wesentlichen um die damaligen Mitglieder der OECD und die Europäische Union (damals Europäische Wirtschaftsgemeinschaft). Die Abwicklung der Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen in Entwicklungsländern wurde der „Global Environment Facility“ (GEF) übertragen, die kurz vor der Klimarahmenkonvention im Jahr 1992 gegründet worden war. Sie dient der Finanzierung von Projekten im Rahmen verschiedener internationaler Umweltkonventionen: Neben der Klimarahmenkonvention sind dies die Biodiversitätskonvention, die Konvention über Wüstenbildung (Desertifikation) sowie internationale Umweltvereinbarungen zu Chemikalien, Abfällen und Wasserwirtschaft. Dazu wird die GEF (siehe www.thegef.org) von den Industrieländern regelmäßig dotiert, und zwar in Vierjahresperioden. In der abgelaufenen Periode (2014 bis 2018) wurden insgesamt 4,34 Milliarden US-Dollar (USD) in den Fonds gespeist. Für Klima-Projekte wurden davon etwa 29 Prozent verwendet. Insgesamt hat die GEF seit 1992 944 Projekte zur Emissionsreduktion mit einem Volumen von USD 5,6 Milliarden unterstützt. 

Die GEF finanziert Projekte nicht selbst, sondern bedient sich dazu der Weltbank, der UNDP (United Nations Development Programme, der Entwicklungsagentur der UNO) und der UNEP (United Nations Environment Programme, der Umweltagentur der UNO). Sie dient also als Drehscheibe für die Gelder, hat aber auch eine Rolle bei der Definition einheitlicher Standards bei der Finanzierung und Auswahl von Projekten.

Ziel: Mehr Geld für den Klimaschutz

Neben dieser „zentralisierten“ Finanzierung von Klimaschutz- und Anpassungsprojekten wurde im Kyoto-Protokoll 1997 mit dem „Clean Development Mechanism“ (CDM) eine Möglichkeit geschaffen, dass Industrieländer sich Emissionsreduktionen anderswo anrechnen lassen, und zwar wenn sie Projekte zur Emissionsreduktion in Staaten finanzierten, die nicht im Anhang B aufgeführt sind – im wesentlichen also in Entwicklungsländern. Im Gegenzug konnten sie sich die Emissionsverminderung, die für diese Projekte errechnet wurden, auf ihre eigene Reduktionsverpflichtung anrechnen lassen. Das war in vielen Fällen billiger, als Emissionsreduktionen im eigenen Land durchzuführen. Dies kam für die 39 Industriestaaten in Frage, die sich im Kyoto-Protokoll zu mengenmäßigen Emissionsreduktionen verpflichtet hatten. 

Österreich nutzte diesen Mechanismus (sowie Zukäufe aus anderen Industriestaaten, sogenannte JI-Gutschriften) in großem Umfang. Denn nur so gelang die Erreichung des Kyotoziels, die Reduktion der Emissionen um 13 Prozent gegenüber 1990. Dafür wurden über 71 Millionen Tonnen CO2-Reduktionen aus Projekten aufgekauft, teilweise auf dem Sekundärmarkt. Der Durchschnittspreis der so erworbenen Zertifikate betrug 6,15 Euro, das gesamte finanzielle Volumen für die Ankäufe damit knapp 440 Millionen Euro. 

Insbesondere CDM-Projekte wurden von Umwelt-NGOs wiederholt kritisiert, weil sie nur auf dem Papier zu Emissionsreduktionen führten. Weiters war es zulässig, dass Unternehmen im EU-ETS statt eigener Reduktionen derartige CDM-Zertifikate für die Erfüllung ihrer Verpflichtungen verwendeten. Da sie das bis zum zulässigen Limit taten, befinden sich immer noch große Mengen solcher Zertifikate im EU-ETS und führen zu einem Überangebot an Zertifikaten – mit den entsprechenden dämpfenden Wirkungen auf den Preis.

Nach dem Ende der ersten Kyoto-Verpflichtungsperiode, ab 2013, gab es auf internationaler Ebene keine mengenmäßigen Emissionsziele mehr. Damit kam auch der CDM zum Erliegen.

Parallel wurde Kritik an der mangelnden Effizienz der GEF immer lauter. So hieß es etwa, dass Projekte im Klimaschutzbereich, die über die GEF abgewickelt wurden, nur in einem Viertel der Fälle zufriedenstellend gelaufen seien. In dieser Situation war es verständlich, dass auch für die zentralisierte Finanzierung neue Wege gesucht wurden.

Schutz der Wälder wichtig für das gesamte Klima

Bei der Klimakonferenz in Cancùn wurde der Green Climate Fund (GCF) gegründet, der im Gegensatz zur GEF ausschließlich der Klimafinanzierung dienen sollte. Bis 2020 soll der GCF jährlich USD 100 Milliarden an Finanzierungen vergeben, wobei er neben staatlichen auch aus privaten Geldern gespeist werden soll.

Gleichzeitig wurden auch die Bedingungen weiter diskutiert, unter denen die Finanzierung von Waldschutzmaßnahmen den Geldgebern als Emissionsreduktion angerechnet werden könne. Wegen der großen methodischen Unsicherheiten war nämlich entschieden worden, dass die meisten Maßnahmen zum Schutz vor Abholzung als CDM-Projekte nicht anrechenbar seien. Da aber Rodungen von Wald eine wesentliche Quelle von CO2-Emissionen darstellen, stand die Frage im Raum, wie Maßnahmen zum Schutz der Wälder – insbesondere in Entwicklungsländern – finanziert werden könnten. Die Projekte müssen den Anforderungen von REDD-plus genügen (REDD+, Reducing emissions from deforestation and forest degradation). Unter anderem muss in dem Staat, in dem das Projekt durchgeführt wird, eine Waldschutzstrategie festgelegt sein, und für die betroffenen Wälder muss die Referenz-Emission bestimmt worden sein, gegenüber der eine Verbesserung der Situation durch die Maßnahme gezeigt werden muss.

Die Emissionsreduktionen, die auf diese Weise Rahmen generiert werden, sollen beispielsweise im Rahmen des sogenannten CORSIA-Abkommens die wachsenden Emissionen der Luftfahrt kompensieren. Weil unter anderem das Ausmaß der Emissionsreduktionen unsicher ist, weil REDD+-Projekte unerwünschte soziale Auswirkungen auf die lokale Bevölkerung haben können und weil schließlich die Fluglinien sich auf diese Weise der Verpflichtung entledigen, eigene Emissionsreduktionen durchzuführen, wird REDD+ von einigen NGOs mit großer Skepsis betrachtet (z.B. redd-monitor.org).

Doch auch der GCF muss sich Kritik gefallen lassen. NGOs monieren mangelnde Transparenz bei der Vergabe von Mitteln. Die Geberländer wiederum zögern mit der Dotierung, weil sie damit Einflussmöglichkeiten bei der Vergabe von Mitteln verlieren. Und private Investoren sehen keinen Mehrwert darin, Projekte über den GCF zu finanzieren. Dazu kommt der Ausstieg der USA aus dem Pariser Abkommen, mit dem sie auch die Finanzierung von Klimaschutzprogrammen.