Die Ruhe zieht das Leben an

Die Wurzeln der Lärmbekämpfung in der Schweiz finden sich im Zivilgesetzbuch von 1912. Dieses verbietet «alle schädlichen und nach Lage und Beschaffenheit der Grundstücke oder nach Ortsgebrauch nicht gerechtfertigten Einwirkungen durch (….) Lärm, Schall, (…)». Bereits 1934 erließ die Bundesregierung ein Verbot für den Verkehr von Lkw in der Nacht und am Wochenende. 1971 beschloss das schweizerische Stimmvolk mit 93 Prozent Ja-Stimmen die Ergänzung der Bundesverfassung mit einer Bestimmung zum Umweltschutz: Seither soll der Bund umfassend für den Schutz der Bevölkerung unter anderem vor schädlichem oder lästigen Lärm sorgen. Wie sich der Bund diesen Lärmschutz vorstellt, zeigt das Umweltschutzgesetz (USG) von 1983 und die LärmschutzVerordnung (LSV)  von 1986. Ein weiterer Meilenstein in der Lärmbekämpfung ist das Ergebnis einer Volksabstimmung von 1998: Die Schweizerinnen und Schweizer haben entschieden, für die Lärmsanierung der Eisenbahnen etwa 2 Mrd. € zur Verfügung zu stellen. Dies ermöglichte die vollständige Umrüstung der Eisenbahnwagen auf leisere Bremstechnologien. 2013 ergänzte das Parlament diese Regelung mit dem Verbot des Zugangs von lauten Eisenbahnwagen zum schweizerischen Schienennetz ab 2020. Schließlich fließen seit 2008 jährlich zwischen 9 und 25 Mio. € aus den Einnahmen der Mineralölsteuer an die Kantone zur Unterstützung ihrer Bemühungen bei der Lärmsanierung von Straßen. Insgesamt verfügt die Schweiz damit über eine klare Regelung zum Lärmschutz, die demokratisch legitimiert ist und in Teilen über gesicherte finanzielle Mittel verfügt. 

Konzept der Lärmbekämpfung

Neben den Anforderungen an Lärm erzeugende Anlagen enthält das USG auch Vorschriften für die Planung von Wohnnutzungen oder für die Erstellung von neuen Wohngebäuden in lärmbelasteten Gebieten. So dürfen neue Wohnzonen nur dort vorgesehen werden, wo die Lärmbelastung höchstens geringfügig störend ist und in bestehenden Zonen darf im Grundsatz nur Wohnraum erstellt werden, wenn die Lärmbelastung nicht schädlich oder lästig ist. Ausnahmen sind nur nach einer exakten Interessenabwägung möglich. Diese Vorschriften sind angesichts der heutigen Herausforderungen an die Siedlungsentwicklung umstritten und ihre Darstellung wird hier weggelassen. 

Grundprinzipien 

Die Schweizerische Lärmbekämpfung verfolgt zwei Ziele: Erstens soll die Bevölkerung vor schädlichem oder lästigem Lärm geschützt werden. Zweitens soll der Bund dafür sorgen, dass solcher Lärm vermieden wird. Hinter dem Begriff «vermieden» versteckt sich in diesem Zusammenhang das Prinzip der Vorsorge. Sowohl der Schutzanspruch der Bevölkerung und die Pflicht zur Vorsorge als auch die Berücksichtigung des Verursacherprinzips (Kosten für Vermeidung und Beseitigung von Lärmemissionen müssen vom Verursacher getragen werden) sind in der Bundesverfassung verankert. Umweltschutz inkl. Lärmbekämpfung stehen verfassungsmäßig auf der gleichen Stufe wie der Bau von Eisenbahnen oder Straßeninfrastruktur. 

Sanierungspflicht 

Im Bundesgesetz kommt ein weiterer Eckpfeiler des Lärmschutzes hinzu: die Sanierungspflicht. Bestehende Anlagen wie Straßen, Eisenbahnen oder Industrieanlagen, die den Anforderungen des Umweltschutzgesetzes nicht genügen, müssen sie saniert werden. Das bedeutet in der Praxis, dass Maßnahmen zur Lärmbegrenzung grundsätzlich so weit getroffen werden müssen, bis die maßgeblichen Grenzwerte eingehalten werden. Das Gesetz erlaubt allerdings Ausnahmen, wenn die nötigen Maßnahmen unverhältnismäßig wären oder ihnen andere öffentliche Interessen entgegenstehen. Der Bundesrat hat für diese Sanierungen in der Lärmschutz-Verordnung Fristen gesetzt und diese teils auch verlängert, wenn absehbar war, dass die Aufgabe nicht innert der gesetzten Frist erfüllt werden konnte. Mit dem Festlegen einer Frist hat der Bundesrat zwei Dinge geklärt. Erstens sollen die Behörden dafür sorgen, dass bei bestehenden Anlagen innert der gesetzten Frist die nötigen Maßnahmen getroffen werden, um nach Möglichkeit die Grenzwerte einzuhalten. Zweitens haben die Anwohner nach Ablauf dieser Fristen ein Recht, die Prüfung der möglichen Sanierungsmaßnahmen und einen behördlichen Entscheid darüber einzufordern. Diesen Entscheid können sie anfechten. Sofern die Behörden nicht handeln, steht den Anrainern ein Rechtsmittel wegen Rechtsverzögerung an ein Gericht offen. 

Grenzwerte

Für die einheitliche Beurteilung der Lärmimmissionen hat der Bundesrat in der Lärmschutz-Verordnung für die wichtigsten Lärmarten Immissionsgrenzwerte IGW, Planungswerte und Alarmwerte (Belastungsgrenzwerte) festgelegt. Weil die Bevölkerung nachts sensibler auf die Störung durch Lärm reagiert, sind die Grenzwerte nachts tiefer als am Tag. Sie sind zudem in Abhängigkeit von der raumplanerischen Nutzungsordnung festgelegt. So gelten in reinen Wohnzonen strengere Grenzwerte als  in Industriezonen. Die LSV regelt auch die Ermittlungsmethoden abschließend, aufgrund derer Immissionen beurteilt werden müssen. Zentraler Belastungsgrenzwert ist dabei der IGW. Er legt die Schwelle fest, oberhalb derer Lärm als schädlich oder lästig gilt. Das USG gibt dem Bundesrat vor, dass er diesen Grenzwert so festlegen soll, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören. Aus dem Gesetz ergibt sich, dass bei der Festlegung gesundheitliche Argumente im Zentrum stehen. Das Umweltschutzgesetz erlaubt es nur in sehr eingeschränktem Umfang andere, namentlich wirtschaftliche Argumente für die Festlegung von IGW einzubeziehen. 

Verhältnismäßigkeitsprinzip, Rechtsschutz 

Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und des Schutzes von Investitionen gelten für bestehende Anlagen weniger strengere Anforderungen als für neue. Als neu gelten dabei alle Lärm erzeugenden Anlagen, die nach dem Inkrafttreten des USG genehmigt worden sind. Bei allen Entscheiden gilt dabei, dass die Behörde nur diejenigen Maßnahmen verlangen kann, die sich im Einzelfall als verhältnismäßig erweisen. Die Behörden sind aber gehalten, sich mit den Anliegen der betroffenen Anwohner objektiv auseinanderzusetzen, weil die betroffene Bevölkerung die Entscheide vor Gericht überprüfen lassen kann. Denn jeder, der von einem Entscheid über Lärmschutzmaßnahmen mehr als die Allgemeinheit betroffen ist, kann diesen anfechten und von Gerichten überprüfen lassen. 

Vollzug 

Die Umsetzung der Vorschriften ist in wesentlichen Teilen eine Aufgabe der Kantone (Straßenlärm) und Städte. Der Bund vollzieht Lärmschutz bei den Nationalstraßen, Eisenbahnen und Flugplätzen. Lärmbekämpfung ist damit eine Verbundaufgabe auf allen staatlichen Ebenen. Die Umsetzung der Bundesregelungen ist eine große Herausforderung. Um die Erfüllung der Aufgaben besser zu koordinieren, haben sich deshalb die kantonalen und städtischen Lärm-Fachleute schon früh zum Cercle Bruit zusammengeschlossen, der auch Austausch mit dem Österreichischen Arbeitsring für Lärmbekämpfung pflegt. Innerhalb des Cercle Bruit, bei dem der Bund ein ständiger Gast ist, wird an einer Harmonisierung des Vorgehens in den Kantonen gearbeitet.