Abbau klimakontraproduktiver Subventionen: Anspruch und Wirklichkeit

Die Bewältigung der Klimakrise erfordert vielfältige Ansätze. Auch das Steuer- und Abgabensystem sowie staatliche Subventionen müssen ihren Beitrag zur Transformation von Wirtschaft und Gesellschaft hin zur Klimaneutralität leisten. Das Doppelbudget 2027/28 der österreichischen Bundesregierung setzt hier einen wichtigen ersten Schritt: Ab 2028 sollen klimakontraproduktive Subventionen im Ausmaß von 190 Millionen Euro abgebaut werden. Dieser Betrag soll bis 2031 auf 600 Millionen Euro pro Jahr ansteigen.

Was sind klimakontraproduktive Subventionen?

Der im medialen Diskurs regelmäßig verwendete Begriff „Subventionen“ ist in diesem Zusammenhang etwas irreführend, da solche im Budget kaum direkt zu finden sind. Konkret handelt es sich dabei vielmehr größtenteils um steuerliche Ausnahmen beziehungsweise Begünstigungen.

Öffentliche Maßnahmen werden dann als klimakontraproduktiver Anreiz bezeichnet, wenn ihre Effekte der Einhaltung der völkerrechtlich und unionsrechtlich verbindlichen Klima- und Energieziele entgegenwirken und die Maßnahmen somit zu einer Erhöhung der Treibhausgasemissionen führen. Maßnahmen, die den Anteil erneuerbarer Energie am Bruttoendenergieverbrauch reduzieren oder eine Reduktion der Energieeffizienz zur Folge haben, werden auch als klimakontraproduktiv bezeichnet. Dabei kann es sich um direkte Subventionen wie zweckgebundene Zuschüsse und Darlehen oder indirekte Subventionen wie Steuer­vergünstigungen und sonstige steuerpolitische Anreize handeln. Ebenso dazu zählen auch nicht in Anspruch genommene Bürgschaften oder Garantien und gezielte Begünstigungen im Rahmen staatlicher Regulierung sowie sonstige ordnungspolitische Anreize.

Und welches budgetäre Ausmaß ist realistisch?

In der öffentlichen Debatte wird auf Basis der einschlägigen WIFO-Studie „Analyse klimakontraproduktiver Subventionen in Österreich“ aus dem Jahr 2022 regelmäßig ein Volumen von bis zu 5,7 Milliarden Euro genannt und suggeriert, dass dies potenziell eingespart werden könnte. In diesem Zusammenhang wird allerdings oft nicht erwähnt, dass die Abänderungskompetenz bei knapp der Hälfte der identifizierten Maßnahmen nicht auf nationaler Ebene liegt (beispielsweise die Steuerbefreiung von Luftfahrtkraftstoffen). Zudem kommt der betragsmäßig zweitgrößten Maßnahme, der Verpflichtung zur Errichtung von PKW-Stellplätzen bei Neubauten, keine budgetäre Relevanz zu, weil die Errichtungskosten für Stellplätze die Bauträger:innen tragen. Außerdem finden sich methodische Unschärfen bei der Quantifizierung bestimmter Maßnahmen, wie des Pendlerpauschales, der Besteuerung von Dienstwagen und der niedrigeren Mineralölsteuer für Diesel. Das tatsächliche budgetäre Potenzial bei den vom WIFO identifizierten klimakontraproduktiven Maßnahmen auf nationaler Ebene liegt deshalb unserer Einschätzung nach bei unter einer Milliarde Euro. Die budgetären Hoffnungen, die oftmals damit verbunden werden, halten somit einer näheren Betrachtung in dieser Höhe nicht stand.

Deshalb ist es wichtig, über die WIFO-Studie hinauszudenken und die blinden Flecken zu benennen. Im politischen Diskurs werden regelmäßig das Pendlerpauschale, die Besteuerung von Dienstwagen oder das sogenannte Dieselprivileg als klimakontraproduktive Maßnahmen genannt, während Maßnahmen wie eine flächendeckende Lkw-Maut oder die vollständige Ausschöpfung des unionsrechtlichen Spielraums bei Lkw-Maut­aufschlägen fehlen. Allein mit den beiden letztgenannten Maßnahmen könnte eine Milliarde Euro eingenommen werden.

Zudem lassen sich nicht alle Probleme durch Preissignale lösen. Vielmehr müssen auch strukturelle und ordnungspolitische Maßnahmen gesetzt werden. Im Mietbereich gibt es beispielsweise keinen Lenkungseffekt, wenn die Mineralölsteuer auf Heizöl erhöht wird, da Mieter:innen mit Ölheizung nicht selbst über das Heizungssystem entscheiden können. Ebenso bringt es klimapolitisch nichts, das Pendlerpauschale infrage zu stellen, ohne zugleich entsprechende Mobilitätsalternativen für den Arbeitsweg zu schaffen, etwa durch den Ausbau des öffentlichen Verkehrs oder durch betriebliches Mobilitätsmanagement.

Typischer Schauplatz der Auseinandersetzung: das Pendlerpauschale

Üblicherweise liegt der Schwerpunkt der Debatte im Verkehrssektor. Meist wird das Pendlerpauschale als eine der ersten Maßnahmen genannt. Anhand dessen lässt sich gut veranschaulichen, dass die Diskussion um die klimakontraproduktiven Subventionen durchaus komplex ist. Beruflich bedingte Aufwendungen sind Werbungskosten und können grundsätzlich bei der Einkommensteuer abgesetzt werden. Das Pendlerpauschale stellt einen pauschalierten Werbungskostenabzug für die Kosten des Arbeitswegs dar. Aber eine Förderung kann nur dann bestehen, wenn die pauschalen Freibeträge die durchschnittlichen Kosten – systematisch – übersteigen. Berechnungen zeigen, dass dies aufgrund des Klima- bzw. der Regional­tickets nur beim kleinen Pauschale der Fall sein könnte. Gerade das große Pendlerpauschale ist allerdings im Vergleich zu den tatsächlichen Kosten, wenn überhaupt – zu niedrig angesetzt. Von einer Subvention kann daher grundsätzlich keine Rede sein. 

Zudem haben Selbständige die Möglichkeit, für den Arbeitsweg die Echtkosten oder das Kilometergeld abzusetzen. Bei dieser Gruppe wird jedoch meist nicht von einer Förderung gesprochen. Darüber hinaus gilt es zu beachten, dass gut drei Viertel der Bezieher:innen Anspruch auf das große Pauschale haben. Somit ist für die überwiegende Mehrheit die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel für den Arbeitsweg unzumutbar.

Dennoch gibt es Reformbedarf. Die Arbeiterkammer tritt seit Jahren für eine Gesamtreform des Pendlerpauschales ein, mit dem Ziel, es einfacher, ökologischer und gerechter zu machen. Im Zentrum sollte dabei die Umstellung auf einen (idealerweise kilometerabhängigen) Pendlerabsetzbetrag stehen, damit alle Beschäftigten unabhängig vom Einkommen gleich stark profitieren. Dies sollte mit positiven Umstiegsanreizen (z. B. Ökobonus) für jene Pendler:innen verbunden werden, die auch tatsächlich über eine ökologische Alternative verfügen.

Handlungsbedarf 
im Straßengüterverkehr

Im Zuge des Doppelbudgets 2027/28 haben sich die Regierungsparteien darauf verständigt, klimakontraproduktive Maßnahmen in den nächsten Jahren kontinuierlich abzubauen. Beginnend mit einem Volumen von 190 Millionen Euro im Jahr 2028 steigert sich dieser Abbau in den Folgejahren auf bis zu 600 Millionen Euro im Jahr 2031. Dieser Plan ist zwar grundsätzlich begrüßenswert, allerdings nicht besonders ambitioniert. So startet der Abbau erst 2028 und die größeren Volumina fallen erst in der nächsten Legislaturperiode an. 

Aus Sicht der Arbeiterkammer sollte der Fokus besonders auf den Straßengüterverkehr gelegt werden, da sich gerade in diesem Bereich Einsparungen sozialverträglich realisieren lassen. Der Lkw-Verkehr verursacht seit Jahren massive Transitlawinen in den engen Alpentälern, verschlechtert die Klimabilanz und belastet die Bevölkerung. Dennoch verzichtet Österreich bislang auf Transit­entschädigungen, die laut der EU-Wegekostenrichtlinie erhoben werden könnten. Konkret geht es um Lkw-Mautaufschläge für CO2-Emissionen, Lärm- und Luftverschmutzung sowie um die Querfinanzierung nachhaltiger Verkehrsinfrastruktur für stark belastete Autobahnabschnitte im Umfang von knapp 500 Millionen Euro. Diese zusätzlichen Einnahmen würden zu etwa zwei Dritteln von ausländischen Transportunternehmen aufgebracht werden. Die Argumente der Frächterlobby, wonach höhere Mautkosten auf die Endverbraucher:innen abgewälzt und so Preissteigerungen verursacht würden, sind unbegründet (siehe Rubrik "Wissenschaft").

Weitere Maßnahmen

Großer Handlungsbedarf besteht zudem auf Landes- und Gemeindestraßen abseits der Autobahnen. Hier zerbröselt die Infrastruktur seit Jahren unter dem schweren Gewicht der Lkw. Die flächendeckende Lkw-Maut holt weiterhin 500 Mio  € in die Kassen.

Da mit steigendem Einkommen die Häufigkeit von Flügen und somit der CO2-Ausstoß deutlich zunehmen, wäre auch eine Reform der Flugabgabe eine sozial gerechte Maßnahme. Diese könnte so umgestaltet werden, dass wieder eine Differenzierung nach Entfernungen (Kurzstrecke, Mittelstrecke und Langstrecke) eingeführt wird und höhere Sätze für die platzverbrauchende Business und First Class festgelegt werden. 

Und last but not least sollte die verlängerte pauschale Subvention von Diesel in der Landwirtschaft, der sogenannte „Agrardiesel“, keinesfalls über das Jahr 2027 hinaus fortgeführt werden.