Betroffenheit durch Umweltbelastungen

Insbesondere in der jüngeren Vergangenheit wird der Zusammenhang zwischen Umwelt(politik) und Verteilung zum Teil recht kontrovers diskutiert. Einerseits geht es um die Frage, ob sozial benachteiligte Gruppen stärker von Umweltbelastungen betroffen sind und daraus im Vergleich zu höheren Einkommensklassen schwerwiegendere sozio-ökonomische und gesundheitliche Folgen resultieren. Andererseits geht es um die Identifizierung der Verursacher von Umweltbelastungen und die Zurechnung der damit verbundenen sozialen Kosten sowie um Verteilungseffekte der entsprechenden umweltpolitischen Instrumente.

Je stärker Umweltpolitik mit weitreichenden sozio-ökonomischen Veränderungen in Verbindung gebracht wird wie dem Ausstieg aus fossilen Energieträgern im Zusammenhang mit der Klimaproblematik oder der deutschen Energiewende, desto deutlicher treten auch potenzielle Spannungsfelder zwischen sozialer Gerechtigkeit und Umweltschutz in den Vordergrund. Häufig steht dabei die Hypothese im Vordergrund, dass es einen Zielkonflikt zwischen Umweltschutz und -politik und Verteilungsgerechtigkeit gibt. Der Fokus in der Debatte liegt dabei oft auf dem Aspekt der Auswirkung umweltpolitischer Maßnahmen auf das Einkommen der Haushalte. Befürchtet wird, dass umweltpolitische Eingriffe finanzielle Belastungen insbesondere für einkommensschwache Haushalte nach sich ziehen und zudem zu Arbeitsplatzverlusten beitragen können. Dem in der Öffentlichkeit wahrgenommenen Spannungsfeld steht dabei eine eher schwache empirische Evidenz gegenüber bzw. beschränkt sie sich häufig auf die Erfassung von „Kosten“, während positive soziale Auswirkungen umweltpolitischer Maßnahmen bzw. sozial differenzierte Effekte des Nichthandelns oftmals nicht berücksichtigt werden. 

Wirkungszusammenhänge

In der Auseinandersetzung über dieses zweifellos wichtige Thema gilt es daher einerseits die empirische Grundlage zu verbessern und andererseits die Mehrdimensionalität von Umweltschutz und sozialer Gerechtigkeit im Blickwinkel zu haben. Insbesondere der Begriff der sozialen Gerechtigkeit im Zusammenhang mit Umwelt und umweltpolitischen Eingriffen hat andere Aspekte als nur die direkten Einkommenseffekte privater Haushalte. Hier scheint es notwendig, auch mögliche indirekte Wirkungszusammenhänge aufzuzeigen.

Im Folgenden werden stichwortartig unterschiedliche Dimensionen von Umwelt und sozialer Gerechtigkeit aufgeführt. Sie sollen verdeutlichen, dass die Darstellung des Zusammenhangs nicht trivial ist und eine sachliche Auseinandersetzung belastbare empirische Grundlagen benötigt.

Betroffenheit durch Umweltbelastung, umweltpolitische Maßnahmen sowie Nutzen aus einer intakten Umwelt oder einer Verbesserung der Umweltqualität kann in unterschiedlichen Zusammenhängen auftreten und weist in der Regel eine verteilungspolitische Dimension auf:

• Verteilung von Umweltgütern: Hier geht es um den Zusammenhang zwischen Einkommen und Zugang zu Umweltgütern mit positivem Nutzen.
• Ungleichheit im Beitrag zu Emissionen und Umweltverschmutzung nach Einkommen: In einer Studie des deutschen Umweltbundesamtes wurde beispielsweise der Zusammenhang zwischen Ressourcen- und Energieverbrauch und damit CO2-Emissionen analysiert, mit dem Ergebnis eines positiven Zusammenhangs zwischen Einkommen und Emissionen.
• Verteilung von Umweltbelastungen: Dieser Aspekt betrifft den Zusammenhang zwischen Einkommen und Exponiertheit in Hinblick auf Umweltbelastungen, gesundheitliche Schäden und eine daraus resultierende sozio-ökonomische Belastung. Mehrere Studien zeigen, dass sozial schwächere Gruppen überdurchschnittlich stark Umweltbelastungen wie z.B. Lärm ausgesetzt sind.
• Wirkung von regulatorischen Maßnahmen auf unterschiedliche soziale Schichten: Dies kann etwa unterschiedliche Kostenbelastungen nach Einkommensgruppen durch Umweltsteuern oder die Bevorzugung sozial begünstigter Gruppen durch Subventionen betreffen und somit eine unmittelbare Einkommenskomponente aufweisen. Unterschiedliche soziale Betroffenheit kann auch bei Standortentscheidungen z.B. von Abfallentsorgungsanlagen oder anderen (Infrastruktur-)projekten mit negativen Umwelteffekten entstehen. Oder es betrifft den Mangel z.B. an Mobilitätsinfrastruktur für soziale Schichten, die sich keinen Pkw leisten können. Aber auch eine nach Einkommen differenzierte Verteilung des Nutzens umweltpolitischer Eingriffe ist denkbar.
• Intergenerationale Verteilung ist im Zusammenhang mit dem Abbau nicht erneuerbarer Ressourcen sowie den Emissionen von Treibhausgasen verbunden.

Spannungsfelder

Wie sensibel das Thema Umwelt und Gerechtigkeit ist, lässt sich auch an Phänomenen wie der in jüngerer Vergangenheit thematisierten Energiearmut festmachen. Energiearmut wird dabei oftmals als unmittelbare Konsequenz von Maßnahmen betrachtet, die eine gesellschaftliche Transformation hin zu einer kohlenstoffarmen Gesellschaft anstoßen sollen. Dies überdeckt in den betreffenden Analysen häufig jene Zusammenhänge, die eigentlich analysiert werden sollten, etwa den Grund für die Armut und ihr Ausmaß sowie geeignete Maßnahmen für ihre Bekämpfung. 

Am Beispiel der häufig sehr emotional geführten öffentlichen Debatte um Umweltsteuern lassen sich einige der genannten Dimensionen und Probleme im Spannungsfeld Umwelt(politik) und Verteilung gut illustrieren. Ein zentrales Gegenargument gegen die stärkere Nutzung von Umweltsteuern ist ihre regressive Wirkung, dass sie also die unteren Einkommen überdurchschnittlich stark im Verhältnis zu ihren verfügbaren Einkommen belasteten. Hintergrund dieser Befürchtung ist, dass Umweltsteuern wie alle Verbrauchssteuern das verfügbare Einkommen der besteuerten Konsumenten nicht berücksichtigen, sondern sich ausschließlich am Konsum der steuerpflichtigen Güter bemessen.

Da die für eine Analyse der personellen Verteilungseffekte benötigten Daten unmittelbar nicht zur Verfügung stehen, können insbesondere zwei Indikatoren als Anhaltspunkte dienen: Die Verteilung der besteuerten Güter selbst (beispielsweise PKW) auf die Haushalte; und die Ausgaben im Zusammenhang mit den besteuerten Gütern (beispielsweise Ausgaben für Treibstoffe).

Hierauf beruhende Verteilungsanalysen ergeben ein differenziertes Bild. So zeigen etwa Analysen für die EU- und OECD-Länder tendenziell regressive Wirkungen von Steuern auf Strom und Heizenergie. Jene auf Treibstoff und PKW dagegen wirken bis zum mittleren Einkommensbereich eher progressiv, während die relative Belastung für die oberen Einkommen wieder abnimmt. 

Für Österreich erlaubt die Datenlage weder eine Analyse der Gesamtverteilungswirkungen der existierenden Umweltsteuern noch die Identifikation der Belastungswirkungen einzelner Umweltsteuern. Die wichtigste Datenbasis ist die Konsumerhebung der Statistik Austria, die die Ausgaben der privaten Haushalte für bestimmte Güter(gruppen) nach Einkommenshöhe bietet. Sie gibt etwa Anhaltspunkte für die Verteilungseffekte von Steuern auf den Individualverkehr. Da jedoch nur zwischen PKW-Anschaffung und laufendem Betrieb unterschieden wird, ist lediglich eine erste sehr grobe Annäherung und nicht die exakte Erfassung der Verteilungseffekte einzelner Steuern auf den Individualverkehr möglich. Die Daten der Konsumerhebung legen nahe, dass Steuern auf die Anschaffung von PKW insgesamt progressiv wirken, da PKW-Besitz und deren Anzahl pro Haushalt stark mit dem Einkommen korrelieren. Die anteiligen Ausgaben für den laufenden Betrieb sinken jedoch mit dem Haushaltseinkommen, entsprechende Steuern sollten also regressive Effekte haben.

Unbefriedigende Debatte

Die unbefriedigende Datenlage erschwert eine evidenzbasierte und sachliche Debatte über Umweltsteuern. Zudem wird oft nur über einzelne Steuer(erhöhunge)n diskutiert, Ausgleichsmaßnahmen dagegen werden vernachlässigt: Erstens innerhalb des Abgabensystems, da mit zusätzlichen Einnahmen aus höheren Umweltsteuern gerade die unteren Einkommen entlastet und so unerwünschte Verteilungswirkungen aus der Umweltsteuererhöhung ausgeglichen werden können. Zweitens in Form von gezielten Transfers an die unteren Einkommen oder – lenkungspolitisch effektiver – von Maßnahmen, die steuervermeidende und damit umweltschonende Anpassungsreaktionen erleichtern (wie der Ausbau der öffentlichen Verkehrsmittel). ¨